Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa a ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej

Krzysztof Wiączek

Wprowadzenie

Wprowadzony w marcu bieżącego roku stan zagrożenia epidemicznego, a następnie – stan epidemii, trwający do chwili obecnej – wywróciły nasz dotychczasowy świat o 180 stopni. Zmiany dotknęły praktycznie każdego sektora, jednak najbardziej cierpi przez pandemię gospodarka a wraz z nią tysiące polskich przedsiębiorców. Przez ostatnie miesiące wprowadzonych zostawało wiele ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, w dodatku co do zasady w drodze rozporządzenia (chodzi tu przede wszystkim o znane i wielokrotnie modyfikowane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii). Spowodowało to falę krytycznych głosów ze strony środowisk prawnych słusznie podnoszących niezgodność mechanizmów ograniczających prawa i wolności obywatelskie z zasadami techniki legislacyjnej, a w konsekwencji ich sprzeczność z Konstytucją RP. Również w jednej z poprzednich analiz został zasygnalizowany problem legalności wprowadzanych obostrzeń i prawdopodobieństwa skierowania w przyszłości przeciwko Skarbowi Państwa dużej liczby pozwów ze strony przedsiębiorców (więcej: „Siła wyższa – jej wpływ na możliwość rozwiązania umów gospodarczych w kontekście stanu epidemii wywołanej przez SARS-CoV2”). Pytanie o możliwość wytoczenia powództwa w związku z poniesionymi stratami zadaje sobie już coraz więcej osób, których działalność gospodarcza została znacząco ograniczona. Dlatego też w niniejszej analizie problematyka ta zostanie szerzej przedstawiona.

Stan nadzwyczajny – funkcjonuje, chociaż go nie ma

Chociaż polska ustawa zasadnicza gwarantuje nam szereg praw i wolności obywatelskich, to jednak część z nich nie ma charakteru absolutnego i może zostać ograniczona. Tak jest ze swobodą działalności gospodarczej – zgodnie z art. 22 Konstytucji RP: „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.”. Muszą więc zostać łączne spełnione dwa warunki – jeden o charakterze formalnym (ograniczenie musi wynikać z przepisu rangi ustawowej) i drugi o charakterze materialnym (i w dużej mierze subiektywnie rozumianym). Oprócz tego Konstytucja w swoim art. 31 ust. 3 stanowi, iż: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.”.

Szczególnym rodzajem ograniczeń, które odnoszą się do całej sfery życia publicznego, są stany nadzwyczajne, o których w sposób ogólny traktuje sama Konstytucja (w art. 228-234), a które szczegółowo uregulowane są w ustawach szczególnych. W polskim prawie możemy wyróżnić 3 rodzaje stanów nadzwyczajnych:

  1. Stan wojenny (jego zasady reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 roku – o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej) – jest to najbardziej restrykcyjny stan nadzwyczajny, który może zostać wprowadzony w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, w tym spowodowanego działaniami o charakterze terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 2 ust. 1 ustawy),
  2. Stan wyjątkowy (regulowany przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 roku – o stanie wyjątkowym) – który może zostać wprowadzony w sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami o charakterze terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, które nie może być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych (art. 2 ust. 1 ustawy) oraz
  3. Stan klęski żywiołowej (regulowany przez ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 roku – o stanie klęski żywiołowej) – w porównaniu z dwoma poprzednimi najmniej ingerujący w prawa i wolności obywateli, może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia (art. 2 ustawy).

Co istotne, wprowadzenie ograniczeń w następstwie ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych rodzi po stronie Skarbu Państwa generalną odpowiedzialność odszkodowawczą, regulowaną szerzej przepisami ustawy z dnia 22 listopada 2002 roku – o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Zgodnie z art. 2 tej ustawy:

„1. Każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała.

3. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 415-4202.”.

Transponując te rozważania na grunt rzeczywistości, w jakiej obecnie się znajdujemy trzeba podkreślić, iż większość przedstawicieli doktryny prawnej zgadza się, iż aktualne ograniczenia funkcjonujące w życiu codziennym są identyczne jak te opisywane w ustawie o stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z art. 20 tej ustawy, ograniczenia wolności i praw człowieka obowiązujące w czasie trwania stanu klęski żywiołowej, mogą polegać na:

1)        zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców;

2)        nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju;

3)        nakazaniu pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia;

4)        całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4a)       zakazie okresowego podwyższania cen na towary lub usługi określonego rodzaju;

4b)      nakazie stosowania cen ustalonych na towary lub usługi mające podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania konsumentów;

5)        obowiązku poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochronnym oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów, niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych oraz skutków skażeń chemicznych i promieniotwórczych;

6)        obowiązku poddania się kwarantannie;

7)        obowiązku stosowania środków ochrony roślin lub innych środków zapobiegawczych niezbędnych do zwalczania organizmów szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin;

8)        obowiązku stosowania określonych środków zapewniających ochronę środowiska;

9)        obowiązku stosowania środków lub zabiegów niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych zwierząt;

10)      obowiązku opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych pomieszczeń;

11)      dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części;

12)      nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów;

13)      nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

14)      zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych;

15)      nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się;

16)      wykorzystaniu, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych;

17)      zakazie prowadzenia strajku w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach;

18)      ograniczeniu lub odstąpieniu od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracownika;

19)      wykonywaniu świadczeń osobistych i rzeczowych określonych w art. 22 ustawy.

Upraszczając zatem, można stwierdzić, że obecne obostrzenia sprawiają, iż de facto żyjemy w ramach reżimu stanu nadzwyczajnego (stanu klęski żywiołowej). Tylko tyle de iure (z punktu widzenia prawa), taki stan nie został ogłoszony. Ograniczenia zostały wprowadzone głównie za pomocą aktu podustawowego (rozporządzenia), zaś podstawa ustawowa w tym zakresie wydaje się w tym zakresie wątpliwa (gdyż ustawa ceduje uprawnienie do wprowadzenia ograniczeń na organ władzy wykonawczej – Radę Ministrów, mimo że Konstytucja przyznaje tę kompetencję organowi ustawodawczemu – Parlamentowi). W dalszym ciągu więc podnosi się zarzuty dotyczące niekonstytucyjności tegoż mechanizmu.

Niemniej jednak z formalnego punktu widzenia nie mamy ogłoszonego w Polsce stanu nadzwyczajnego, co niestety wyłącza generalną możliwość ubiegania się każdego poszkodowanego o odszkodowanie od Skarbu Państwa w trybie ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej

Czy zatem odpowiedzialność władzy publicznej jest w ogóle wyłączona? Nie, jednak będzie ona zasadniczo wymagała przeprowadzenia procesu cywilnego przed sądem powszechnym, którego zadaniem będzie analiza konkretnego stanu faktycznego występującego u danego poszkodowanego oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działaniem władzy publicznej, a poniesioną stratą (co będzie musiał udowodnić podmiot ubiegający się o odszkodowanie). Sam fakt wprowadzenia ograniczeń nie będzie zatem wystarczający. Co gorsza, również w przypadku wytoczenia powództwa na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego istnieje ryzyko nieuwzględnienia roszczenia przez Sąd.

Podstawową odpowiedzialności odszkodowawczej stanowi zasadniczo art. 417 § 1 k.c., który stanowi:

„Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.”.

Źródła powstania szkody opisanej w powyższym przepisie są ujęte w kolejnej normie – art. 4171 k.c. Można je podzielić na szkody wynikłe przez wydanie aktu normatywnego niezgodnego z prawem (§ 1), wydanie orzeczenia lub decyzji niezgodnych z prawem (§ 2), niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa (§ 3) bądź niezgodne z prawem niewydanie aktu normatywnego (§ 4). Wydaje się oczywiste, że w sytuacji wprowadzenia ograniczeń w sposób niezgodny z Konstytucją źródłem szkody będzie sytuacja opisana w § 1 i to ten przepis powinien stanowić ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą. Część prawników dopuszcza też powołanie się na sytuację z § 4, gdyż władza publiczna nie ogłosiła stanu nadzwyczajnego (stanu klęski żywiołowej), mimo, iż zaistniały ku temu przesłanki implikujące obowiązek podjęcia takiego działania.

Oprócz tej podstawy istnieje także możliwość ubiegania się przez osobę fizyczną o odszkodowanie od Skarbu Państwa w oparciu o przepis art. 4172 k.c., zakładający, że władza publiczna działała w pełni legalnie, lecz mimo to doszło do powstania szkody (odpowiedzialność na zasadzie słuszności za szkodę na osobie).

Odpowiedzialność za wydanie aktów normatywnych niezgodnych z prawem

Ta ścieżka wydaje się rzecz jasna opcją podstawową, jednakże w praktyce może okazać się niemożliwa do realizacji. Po wpłynięciu pozwów i rozpatrzeniu pierwszych będzie można zaobserwować jak ukształtuje się w tym zakresie linia orzecznicza sądów, jednak już teraz można z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, że pojawią się rozbieżności interpretacyjne. Jak wynika bowiem z treści art. 4171 § 1 k.c.: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.”. W związku z faktem, iż w naszym systemie prawnym istnieje domniemanie zgodności z Konstytucją wszystkich aktów normatywnych, nietrudno wyobrazić sobie sytuację oddalenia przez Sąd powództwa, z uwagi na fakt, że nie została stwierdzona niezgodność z ustawą zasadniczą rozporządzenia ograniczającego działalność danego przedsiębiorcy. Innymi słowy, domniemanie zgodności z Konstytucją danego przepisu czy aktu normatywnego będzie mogło zostać obalone w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności. Nawet jeśli w którejś ze spraw nie dojdzie do oddalenia, tylko zawieszenia postępowania, a Sąd zada w tej sprawie pytanie prawne do TK (uprawnienie sądów wynika z art. 193 Konstytucji, zgodnie z którym „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.”.), to w obecnych realiach politycznych nadzieja na orzeczenie o niezgodności z ustawą zasadniczą wydaje się być złudna. Oczywiście w takiej sytuacji część sądów może stwierdzić, dokona samodzielnej kontroli konstytucyjności aktu (tzw. rozproszona kontrola konstytucyjna), jednakże inne mogą wyrazić pogląd o wyłącznej kompetencji TK do wypowiadania się w tej materii. Co więcej, w przypadku wydania przez TK orzeczenia o zgodności przepisów wprowadzających ograniczenia w działalności gospodarczej z ustawą zasadniczą, nawet sądy chcące dokonywać rozproszonej kontroli konstytucyjnej mogą zostać pozbawione stosowania tego mechanizmu (gdyż Trybunał wypowie się w tej sprawie i jego orzeczenie będzie wiążące wobec wszystkich sądów).

Jakby tego było mało, już teraz do TK został skierowany wniosek Marszałka Sejmu o zbadanie konstytucyjności obecnego art. 4171 k.c. z ustawą zasadniczą (więcej: https://trybunal.gov.pl/s/k-21-20) w zakresie, w jakim samo stwierdzenie niezgodności z Konstytucją danego aktu normatywnego prowadzi do odpowiedzialności odszkodowawczej. W przypadku uwzględnienia zarzutów Marszałka Sejmu może się okazać, że nawet stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ograniczających działalność gospodarczą (i nie tylko) nie będzie musiało prowadzić do odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, a ponadto owa niekonstytucyjność mogła by być stwierdzona wyłącznie przez TK, zaś sądy w konkretnych sprawach nie miałyby możliwości wypowiadać się w tym zakresie i na tej podstawie uwzględniać powództw.

Odpowiedzialność na zasadzie słuszności

Inną ścieżką jest możliwość dochodzenia odszkodowania przy uznaniu, że władza publiczna działała w sposób legalny (gdyż nie została stwierdzona niezgodność z Konstytucją wydanych przepisów), lecz mimo tego dany podmiot poniósł w wyniku tego działania szkodę. Zgodnie z treścią przepisu art. 4172 k.c.: „Jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności.”. Analizując treść tego przepisu można wyraźnie dostrzec warunek, jakim jest zaistnienie okoliczności uzasadniających słuszność przyznania odszkodowania. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, iż naprawienia szkody na podstawie art. 4172 k.c. może domagać się jedynie osoba fizyczna, która doznała szkody na osobie (np. ciężkiego rozstroju zdrowia). Zasadniczo w przepisie tym chodzi o powstanie bezpośredniej szkody u konkretnej osoby, np. zarażenie konkretną chorobą zakaźną wskutek działania zgodnie z przepisami wydanymi w sposób w pełni legalny), jednakże przekonująca wydaje się również wykładnia wiążąca daną szkodę ze stratami majątkowymi przedsiębiorstwa spowodowanymi ograniczeniami wprowadzonymi na mocy przepisów wydanych przez władzę publiczną. Niemniej jednak na tej podstawie nie będzie mogła mieć z pewnością osoba prawna (np. sp. z o.o.), a co najwyżej jej wspólnik i to przy wykazaniu przed sądem zaistnienia okoliczności opisanych w przepisie (w przeciwieństwie to omawianej powyżej odpowiedzialności z art. 4171 § 1 k.c., w zakresie której poszkodowanym może być każdy podmiot). Każda jednak sytuacja będzie wymagała indywidualnej oceny stanu faktycznego i prawnego przez Sąd.

Tryb dochodzenia roszczeń

W sytuacji podjęcia decyzji o ubieganiu się o odszkodowanie ze strony Skarbu Państwa sprawa prawie na pewno zakończy się w Sądzie. Jednakże warto w pierwszej kolejności przynajmniej spróbować uprzednio zwrócić się do odpowiedniego organu (Rady Ministrów, Ministerstwa Zdrowia itp.) z wezwaniem do zapłaty. Oczywiście szansa powodzenia takiego wezwania będzie zerowa, jednakże w toku późniejszego procesu przed Sądem zostanie wykazana chęć polubownego rozwiązania sporu, bez konieczności angażowania w to wymiaru sprawiedliwości. W dalszej kolejności kolejną czynnością jest złożenie pozwu w Sądzie właściwym (zasadniczo będzie to Sąd Okręgowy w Warszawie – jeśli wartość sporu będzie przekraczała kwotę 75 000 zł, w pozostałych przypadkach – sąd rejonowy na obszarze którego okręgu ma siedzibę pozywana jednostka państwowa). Od pozwu należy uiścić stosowną opłatę – zgodnie z art. 13 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych jest ona ustalana następująco:

„1.       W sprawach o prawa majątkowe pobiera się od pisma opłatę stałą ustaloną według wartości przedmiotu sporu lub wartości przedmiotu zaskarżenia wynoszącej:

1)        do 500 złotych – w kwocie 30 złotych;

2)        ponad 500 złotych do 1500 złotych – w kwocie 100 złotych;

3)        ponad 1500 złotych do 4000 złotych – w kwocie 200 złotych;

4)        ponad 4000 złotych do 7500 złotych – w kwocie 400 złotych;

5)        ponad 7500 złotych do 10 000 złotych – w kwocie 500 złotych;

6)        ponad 10 000 złotych do 15 000 złotych – w kwocie 750 złotych;

7)        ponad 15 000 złotych do 20 000 złotych – w kwocie 1000 złotych.

2.         W sprawach o prawa majątkowe przy wartości przedmiotu sporu lub wartości przedmiotu zaskarżenia ponad 20 000 złotych pobiera się od pisma opłatę stosunkową wynoszącą 5% tej wartości, nie więcej jednak niż 200 000 złotych.”.

Z kolei przedawnienie roszczeń z art. 4171 k.c. i art. 4172 k.c. wynosi co do zasady 3 lata. Jak bowiem stanowi art. 4421 § 1 k.c.:

„Roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.”.

Podsumowanie

Uzyskanie odszkodowania ze strony Skarbu Państwa w związku z ograniczeniem lub zawieszeniem prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej może okazać się bardzo trudne. Nie został bowiem formalnie wprowadzony stan nadzwyczajny, który gwarantowałby uzyskanie takich rekompensat pieniężnych niejako z automatu, bez postępowania sądowego. Z drugiej strony przepisy, mimo że zostały wydane w oczywistej sprzeczności z naczelnymi zasadami Konstytucji, faktycznie funkcjonują i korzystają przy tym z domniemania zgodności z ustawą zasadniczą (które w sposób generalny mógłby obalić jedynie Trybunał Konstytucyjny). Pomimo tego, na chwilę obecną sądy cywilne, do których trafiać będą ewentualne pozwy mogą decydować się na skorzystanie z mechanizmu tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej, czyli uznaniu niekonstytucyjności danego aktu normatywnego odnoszącego skutek w konkretnej sprawie. Niestety, w związku ze skierowaniem przez Marszałka Sejmu do TK wniosku o zbadanie konstytucyjności art. 4171 k.c., może okazać się, że niedługo i to uprawnienie zostanie sądom powszechnym odebrane (gdyż TK uzna się za jedyny kompetentny organ do badania konstytucyjności aktów prawnych, zaś rola sądów zostanie ograniczona do możliwości zadawania pytań prawnych). Kluczowa w tym wszystkim może okazać się kwestia rozumienia niezawisłości sędziowskiej i wydawania orzeczeń nie tylko zgodnie z prawem, ale także też własnym sumieniem.

Źródła:

Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014.

G. Karaszewski, Komentarz do art. 4171 k.c. [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. J. Ciszewski, P. Nazaruk, Warszawa 2019.

http://www.codozasady.pl/czy-stan-nadzwyczajny-cos-by-zmienil-w-kwestii-odszkodowan-dla-przedsiebiorcow/
http://www.codozasady.pl/odpowiedzialnosc-skarbu-panstwa-za-szkody-legalne-w-trakcie-pandemii/
https://www.prawo.pl/biznes/firmy-poszkodowane-przez-epidemie-jak-pozwac-skarb-panstwa-o,502355.html