Kontrola subwencji z PFR i jej potencjalne następstwa

Krzysztof Wiączek

Wprowadzenie

Wielu przedsiębiorców skorzystało w 2020 roku ze wsparcia finansowego oferowanego przez Program Rządowy „Tarcza finansowa dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców” (dalej: Tarcza finansowa 1.0). Co więcej, obecnie Polski Fundusz Rozwoju przedstawił już założenia do kolejnego programu, tzw. Tarczy finansowej 2.0. Nie wszyscy przedsiębiorcy zdają sobie jednak sprawę z faktu, że od pewnego czasu trwają kontrole prawidłowości przyznania i wydatkowania subwencji PFR w ramach Tarczy finansowej 1.0.  Problematyka ta jest bardzo istotna, gdyż negatywny wynik kontroli w danej firmie może skutkować zwrotem części lub całości subwencji, postępowaniami kontrolnymi ze strony ZUS i US, a w skrajnych sytuacjach nawet odpowiedzialnością wynikającą z Kodeksu karnego.

Zakres kontroli na gruncie Tarczy finansowej 1.0

Zgodnie z § 8 Regulaminu:

„PFR samodzielnie lub we współpracy z Bankami oraz innymi podmiotami ma prawo prowadzić ewidencję Beneficjentów oraz udzielonego im Finansowania Programowego oraz monitoring udzielania i wykorzystywania Subwencji Finansowych, stosując w tym zakresie standardowe procedury ewidencji, raportowania i kontroli, w tym zwłaszcza przeciwdziałania nadużyciom. PFR może współpracować, w szczególności, w zakresie sprawozdawczości, raportowania lub monitoringu, między innymi z KIR, Bankami, instytucjami finansowymi, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, Ministrem Rozwoju, Ministrem Finansów, Krajowym Rejestrem Sądowym i sądami powszechnymi oraz pozyskiwać informacje od tych instytucji i organów w zakresie dopuszczanym na podstawie odpowiednich przepisów prawa.”.

Ponadto, jak wynika z treści § 15 Regulaminu:

„Złożenie Wniosku oznacza akceptację przez Beneficjenta niniejszego Regulaminu oraz zasad ubiegania się i udzielania Finansowania Programowego opisanych w Regulaminie i Dokumentach Programowych.”.

Także z treści umowy zawieranej z przedsiębiorcami wynika możliwość kontrolowania prawdziwość informacji i oświadczeń złożonych przez podmioty ubiegające się o wsparcie finansowe. Jak stanowi § 3 ust. 6 Umowy:

Do czasu całkowitego zwrotu subwencji finansowej przez Przedsiębiorcę, PFR może kontrolować prawdziwość informacji i oświadczeń złożonych w związku z zawarciem niniejszej Umowy przez Przedsiębiorcę lub osobę go reprezentującą. W przypadku stwierdzenia nieprawdziwości informacji lub oświadczeń zawartych w niniejszej Umowie PFR może podjąć decyzję o zwrocie przez Przedsiębiorcę całości lub części subwencji finansowej. W takim przypadku subwencja finansowa stanie się wymagalna w terminie 14 dni roboczych od dnia udostępnienia Przedsiębiorcy informacji o decyzji PFR w sposób pozwalający Przedsiębiorcy zapoznać się z informacją o decyzji PFR.”.

Jak wskazują M. Fabrowska i M. Wojcieszak, z powyższej klauzuli wynika zakres kontroli PFR obejmujący następujące kategorie:

  1. status przedsiębiorcy uprawnionego do otrzymania subwencji,
  2. podpisanie Umowy przez osobę uprawnioną,
  3. prawidłowość wydatkowania środków na pokrycie kosztów prowadzonej działalności gospodarczej,
  4. przestrzeganie zakazu wydatkowania środków na nabycie (przejęcie) w sposób bezpośredni lub pośredni innego podmiotu lub na płatności do właściciela lub innych podmiotów powiązanych z właścicielem, który zawarł Umowę,
  5. nieprzekroczenie progu 800 000 euro limitu pomocy publicznej,
  6. kontynuowanie umowy rachunku bankowego, na który wpłynęła subwencja,
  7. czynne prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej,
  8. terminowość spłaty subwencji.

Zdaniem D. Rejmera można wyróżnić 3 fazy procesu kontroli:

I faza – obejmująca kontrolę informacji i oświadczeń złożonych we wniosku o udzielenie subwencji oraz badanie samej możliwości skorzystania przez danego Beneficjenta z Tarczy PFR,

II faza – obejmująca kontrolę wykonania przez Beneficjenta postanowień umowy o subwencję oraz regulaminu programu,

III faza – obejmująca kontrolę prawidłowości wydatkowania, rozliczenia i złożenia oświadczeń kończących udział w programie

Obligatoryjne przesłanki wydania decyzji o zwrocie subwencji

Jak zostało podkreślone wcześniej, z § 3 ust. 6 Umowy wynika, iż w każdym przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, PFR jest uprawniony do podjęcia decyzji o zwrocie subwencji w całości lub części. Jest to tzw. decyzja fakultatywna, tzn. PFR może, lecz nie musi jej wydawać. Pewne uchybienia ze strony przedsiębiorcy skutkują jednak wydaniem obligatoryjnej decyzji o zwrocie 100% kwoty subwencji. PFR ma obowiązek wydać decyzję o zwrocie całości subwencji m.in. w przypadku stwierdzenia, iż przedsiębiorca w ciągu 12 miesięcy od daty jej przyznania:

  1. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej,
  2. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej,
  3. otworzył likwidację,
  4. otworzył postępowanie upadłościowe / restrukturyzacyjne.

W zależności od statusu przedsiębiorcy, inne przesłanki obligatoryjnego wydania decyzji o zwrocie subwencji wynikają z poszczególnych przepisów Umowy (§ 3 ust. 1 w przypadku mikroprzedsiębiorców lub § 3 ust. 2 w przypadku małych i średnich przedsiębiorców).

Jednakże zgodnie z § 3 ust. 4 Umowy, w wyjątkowych przypadkach, uwzględniając indywidualną sytuację Przedsiębiorcy, PFR może podjąć decyzję o zmianie warunków zwrotu subwencji finansowej w odniesieniu do Przedsiębiorcy, którego spadek przychodów ze sprzedaży wyniósł więcej niż 75%. Możliwość tę potwierdza także treść § 3 ust. 5 Regulaminu, stanowiącego, iż PFR może podejmować na zasadach racjonalnej uznaniowości decyzje indywidualne o zmianach warunków zwolnienia Beneficjentów z określonych kategorii z obowiązku zwrotu Subwencji Finansowej w całości lub części w przypadkach określonych w Dokumentach Programowych. Przedsiębiorca może też w tym zakresie samodzielnie złożyć wniosek wraz z uzasadnieniem. Należy jednak pamiętać, że jest to uprawnienie PFR, z którego fundusz nie musi skorzystać, nawet przy spełnieniu przesłanek przez danego Beneficjenta.

Zgodnie z zapowiedziami PFR, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, nie będą od razu wydawane decyzje o zwrocie subwencji. W pierwszej kolejności PFR ma kierować do Beneficjentów wezwania do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi w ramach kontroli nieprawidłowościami i powziętymi wątpliwościami. Warto więc współpracować z PFR i rzetelnie odpowiadać na wszelkie zapytania, gdyż może to uchronić firmę przed negatywnymi konsekwencjami. Trzeba bowiem podkreślić, iż zarówno Umowa, jak i Regulamin nie przewidują żadnej ścieżki odwoławczej od decyzji PFR o zwrocie subwencji. Ewentualne kwestionowanie zasadności decyzji funduszu może mieć oczywiście miejsce, jednak wówczas należy się liczyć z pozwem do sądu o zapłatę kwoty subwencji wraz z odsetkami. Biorąc pod uwagę konstrukcje Umowy i Regulaminu oraz zobowiązanie Beneficjentów do przestrzegania ich postanowień może się okazać, że postępowania sądowe tylko pogorszą sytuację firm zobowiązanych do zwrotu wsparcia finansowego.

Odpowiedzialność karna za wyłudzenie subwencji

W skrajnych przypadkach konsekwencją przeprowadzonej kontroli może być nie tylko stwierdzenie nieprawidłowości skutkujących koniecznością zwrotu subwencji, lecz także stwierdzenie podejrzenia popełnienia przez przedsiębiorcę przestępstwa z art. 297 Kodeksu karnego. Przepis ten stanowi, iż:

„§  1.  Kto, w celu uzyskania dla siebie lub kogo innego, od banku lub jednostki organizacyjnej prowadzącej podobną działalność gospodarczą na podstawie ustawy albo od organu lub instytucji dysponujących środkami publicznymi – kredytu, pożyczki pieniężnej, poręczenia, gwarancji, akredytywy, dotacji, subwencji, potwierdzenia przez bank zobowiązania wynikającego z poręczenia lub z gwarancji lub podobnego świadczenia pieniężnego na określony cel gospodarczy, instrumentu płatniczego lub zamówienia publicznego, przedkłada podrobiony, przerobiony, poświadczający nieprawdę albo nierzetelny dokument albo nierzetelne, pisemne oświadczenie dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wymienionego wsparcia finansowego, instrumentu płatniczego lub zamówienia,

podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.

§  2.  Tej samej karze podlega, kto wbrew ciążącemu obowiązkowi, nie powiadamia właściwego podmiotu o powstaniu sytuacji mogącej mieć wpływ na wstrzymanie albo ograniczenie wysokości udzielonego wsparcia finansowego, określonego w § 1, lub zamówienia publicznego albo na możliwość dalszego korzystania z instrumentu płatniczego.

§  3. Nie podlega karze, kto przed wszczęciem postępowania karnego dobrowolnie zapobiegł wykorzystaniu wsparcia finansowego lub instrumentu płatniczego, określonych w § 1, zrezygnował z dotacji lub zamówienia publicznego albo zaspokoił roszczenia pokrzywdzonego.”.

Użycie w § 1 komentowanego przepisu zwrotu „w celu” wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca zdecydował się na penalizację czynu, który nie tylko charakteryzuje się umyślnością, lecz został popełniony wyłącznie w zamiarze bezpośrednim. Zgodnie z art. 9 § 1 k.k., czyn zabroniony popełniony jest umyślnie, jeżeli sprawca ma zamiar jego popełnienia, to jest chce go popełnić (zamiar bezpośredni) albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi (zamiar wynikowy). Niezależnie od tego, iż wykazanie przed sądem działania z zamiarem bezpośrednim może okazać się trudne, sama wizja skierowania przez PFR zawiadomienia do prokuratury oraz groźba nawet 5 lat pozbawienia wolności wydaje się dosyć skutecznym środkiem odstraszającym przed ewentualnymi nadużyciami.

Umorzenie subwencji

Zgodnie z Regulaminem subwencja przyznana Beneficjentom może być umorzona w ściśle określonych przypadkach. Jeśli chodzi o mikroprzedsiębiorców, to zgodnie z § 4 ust. 4 lit. b) Regulaminu, Beneficjent, w przypadku działalności prowadzonej przez okres 12 miesięcy od daty przyznania subwencji może ubiegać się o umorzenie 25% subwencji (bezwarunkowo, wystarczy że kontynuuje działalność) oraz dodatkowo od 0 do 50% subwencji w zależności od skali redukcji zatrudnienia. Maksymalnie więc umorzone może zostać aż 75% subwencji. Jeśli chodzi o warunki umorzenia dla przedsiębiorców z sektora MŚP, to określa je § 5 ust. 3 lit. b) Regulaminu, zgodnie z którym Beneficjent może ubiegać się o umorzenie 25% bezwarunkowo (jeśli prowadzi działalność w okresie 12 miesięcy od daty przyznania subwencji), a dodatkowo od 0 do 25% – w zależności od skali redukcji zatrudnienia oraz od 0 do 25% w zależności od poniesionej przez niego skumulowanej straty gotówkowej. Zatem podobnie jak w przypadku mikroprzedsiębiorców maksymalna część umorzenia wyniesie 75% kwoty subwencji, jedyną różnicą jest dodatkowe kryterium skumulowanej straty gotówkowej.

Szerszy zakres kontroli w Tarczy finansowej 2.0

W przypadku kontroli subwencji przyznanych w ramach Tarczy finansowej 1.0 przedsiębiorcy nie mają właściwie możliwości naprawienia już popełnionych, ewentualnych błędów (choć mogą i wręcz powinni współpracować z PFR w kwestii wyjaśnień wszelkich wątpliwości, a także – nawet w przypadku stwierdzenia uchybień – złożyć wniosek o zwolnienie z obowiązku zwrotu subwencji z uwagi na zaistnienie wyjątkowych okoliczności). Jednakże warto mieć na uwadze zakres i konsekwencje związane z przeprowadzoną kontrolą w kontekście możliwości ubiegania się o subwencję w ramach Tarczy finansowej 2.0. Zgodnie z § 16 Regulaminu ubiegania się o udział w Programie Rządowym „Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm” (dostępnym na stronie: https://pfrsa.pl/dam/serwis-korporacyjny-pfr/documents/tarcza-finansowa-pfr-20/Regulamin-programu-tarcza-finansowa-pfr-20.pdf):

  1. PFR ma prawo do wypowiedzenia Umowy Subwencji Finansowej w każdym czasie w okresie jej obowiązywania w trybie natychmiastowym, bez zachowania jakiegokolwiek okresu wypowiedzenia, w przypadku:
  2. stwierdzenia, że którekolwiek oświadczenie, informacja lub dokument przedstawione Bankowi lub PFR w treści, lub w związku z, Wnioskiem, Odwołaniem lub Umową Subwencji Finansowej jest nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd;
  3. stwierdzenia, że Beneficjent nie spełniał któregokolwiek z Warunków Programowych w dacie, w której zobowiązany był go spełniać;
  4. stwierdzenia, że Beneficjent nie wykazał w należyty i terminowy sposób umocowania osoby składającej w jego imieniu Wniosek i zawierającej Umowę Subwencji Finansowej lub składającej Odwołanie w sposób wymagany zgodnie z niniejszym Regulaminem;
  5. faktycznego zaprzestania przez Beneficjenta prowadzenia działalności gospodarczej, w tym zawieszenia przez Beneficjenta prowadzenia działalności gospodarczej;
  6. otworzenia likwidacji Beneficjenta lub rozwiązaniu spółki Beneficjenta;
  7. gdy PFR ustali, że Beneficjent wydatkował Subwencję Finansową w sposób sprzeczny z Umową Subwencji Finansowej lub Regulaminem;
  8. niedokonania przez Beneficjenta zwrotu części Subwencji Finansowej w terminie określonym w § 5 ust. 11 powyżej;
  9. naruszenia przez Beneficjenta, w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 – 6 i 8 – 12 Ustawy o Zwalczaniu Chorób Zakaźnych

oraz

  • naruszenia przez Beneficjenta któregokolwiek z jego obowiązków określonych w Umowie Subwencji Finansowej, w tym, dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości, także w Regulaminie.

2) Wypowiedzenie Umowy Subwencji Finansowej zostanie udostępnione Beneficjentowi:

  • w Bankowości Elektronicznej Banku,
  • za pośrednictwem innych bezpiecznych kanałów komunikacji wykorzystywanych przez Bank do komunikacji ze swoimi klientami (np. w postaci wiadomości e-mail lub SMS); 

lub

  • w inny sposób pozwalający Beneficjentowi zapoznać się z wypowiedzeniem, 

i stanie się skuteczne z chwilą tego udostępnienia.

3) W przypadku wypowiedzenia Umowy Subwencji Finansowej przez PFR Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całej kwoty Subwencji Finansowej (w zakresie, w jakim nie została ona wcześniej zwrócona przez Beneficjenta) w terminie 14 dni od daty, w której wypowiedzenie Umowy Subwencji Finansowej stało się skuteczne zgodnie z ust. 2 powyżej, z zastrzeżeniem postanowień Umowy Subwencji Finansowej lub Regulaminu, które przewidują krótszy termin na dokonanie zwrotu Subwencji Finansowej.

4) W przypadku zmiany Regulaminu przez PFR, Beneficjent będzie uprawniony do wypowiedzenia Umowy Subwencji Finansowej w terminie 14 dni od dnia zamieszczenia na stronie internetowej PFR informacji o zmianie Regulaminu. W przypadku wypowiedzenia przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej, Beneficjent będzie zobowiązany do zwrotu całej, otrzymanej kwoty Subwencji Finansowej wraz ze złożeniem PFR przez Beneficjenta oświadczenia w przedmiocie wypowiedzenia Umowy Subwencji Finansowej. Wypowiedzenie Umowy Subwencji Finansowej będzie skuteczne z chwilą doręczenia PFR przez Beneficjenta oświadczenia woli w tym zakresie.

5) Za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 4 powyżej, Beneficjent nie ma prawa wypowiedzenia lub odstąpienia od Umowy Subwencji Finansowej.

Jak więc można dostrzec, warunki wypowiedzenia Umowy przez PFR skutkujące obowiązkiem zwrotu całej subwencji zostały rozszerzone w stosunku do Regulaminu obowiązującego w Tarczy finansowej 1.0. Szczególnie niepokojącym jest dodanie przesłanki związanej z naruszeniem przepisów związanych z obostrzeniami w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, które obecnie są kwestionowane w orzeczeniach sądowych. Co gorsza, jak można wywnioskować z treści komunikatu PFR z dnia 15 stycznia 2021 roku (dostępnego na stronie: https://pfrsa.pl/dam/jcr:8d327df1-1e45-47f6-b7ef-402d2f3c232a/Komunikat%20PFR_TF_MSP_2.0_nr_1.pdf), czynnikiem dyskwalifikującym danego Beneficjenta z możliwości otrzymania wsparcia będzie stwierdzenie naruszeń ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z epidemią także przed datą ubiegania się o subwencję w ramach Tarczy finansowej 2.0. Porównując zatem dotychczasowy regulamin z tym, który będzie obowiązywał przy kolejnym wsparciu rządowym, trzeba stwierdzić, iż jego konstrukcja – przynajmniej w zakresie planowanych kontroli – wydaje się dużo mniej korzystna.

Podsumowanie

Przedsiębiorcy, którzy otrzymali wsparcie w ramach Tarczy finansowej 1.0 nie mogą spać spokojnie. Kontrole prowadzone przez PFR i podmioty współpracujące mogą bowiem zakończyć się stwierdzeniem nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu subwencji w całości lub części, a w najbardziej rażących przypadkach – skierowaniem sprawy do prokuratury i wizją postępowania karnego. Co gorsza, Regulamin wprowadzony w związku z uruchomieniem Tarczy finansowej 2.0 zdaje się nie być większą zachętą do składania wniosków o wsparcie. Wręcz przeciwnie – jego postanowienia mogą skutecznie zniechęcić potencjalnych Beneficjentów do ubiegania się o pomoc finansową ze strony Państwa. Dlatego też każdy przedsiębiorca przed zawarciem umowy z PFR powinien dokładnie zapoznać się z regulaminem oraz być świadomym zakresu potencjalnej kontroli i ryzyk z tym związanych.

Źródła:

M. Fabrowska, M. Wojcieszek, Poprawne rozliczenie subwencji z PFR – kontrola, zwrot, umorzenie [w:] A. Hołda (red.), Podatkowe i bilansowe zamknięcie roku 2020, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020.

https://www.gowork.pl/poradnik/3/kariera/pfr-kontrole-etapy-i-sposob-kontroli-firm-konsekwencje

Wykorzystanie i rozliczenie subwencji PFR – co robić i czego nie robić – Dawid Rejmer | Webinar IFR (https://www.youtube.com/watch?v=9xk61pjGOSI)

https://pfrsa.pl/tarcza-finansowa-pfr.html