W poprzednim tygodniu przedstawiona została analiza dotycząca ogólnych zasad przeprowadzania kontroli u przedsiębiorców zgodnie z ustawą – Prawo przedsiębiorców (jej treść dostępna jest w biuletynie z dnia 9 marca 2021 roku oraz na naszym blogu: http://okolicebiznesu.pl/ogolne-zasady-przeprowadzania-kontroli-w-firmach-na-gruncie-ustawy-prawo-przedsiebiorcow/). Zostało wówczas zasygnalizowane, iż kontrole szczególne przeprowadzane przez konkretny organ (np. urząd skarbowy, ZUS, sanepid itp.) charakteryzują się pewnymi odrębnościami od zasad ogólnych, gdyż oparte są przede wszystkim o ustawy szczególne, a uzupełniająco o generalne zasady wynikające z Prawa przedsiębiorców. W dzisiejszym opracowaniu zostaną przedstawione zasady dotyczące przeprowadzenia kontroli przez Państwową Inspekcję Sanitarną (zwyczajowo nazywaną sanepidem), które wynikają z ustawy z dnia 14 marca 1985 roku – o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195), przywoływanej w dalszej części jako „ustawa o PIS” lub „ustawa”.
Zadania i zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej
Zgodnie z art. 1 ustawy o PIS, Państwowa Inspekcja jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:
1) higieny środowiska,
2) higieny pracy w zakładach pracy,
3) higieny radiacyjnej,
4) higieny procesów nauczania i wychowania,
5) higieny wypoczynku i rekreacji,
6) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych,
7) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne
– w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Zadania, o których mowa powyżej PIS może wykonywać na kilka sposobów – przede wszystkim polegają one na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 ustawy o PIS).
Z punktu widzenia przedsiębiorców, najbardziej istotną grupą zadań, są te zaliczane do tzw. bieżącego zakresu sanitarnego, których katalog jest bardzo szeroki. Wynika on z art. 4 ustawy, zgodnie z którym:
„1. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących:
1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach;
2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego;
3) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego;
3a) nadzoru nad jakością zdrowotną żywności;
4) warunków zdrowotnych produkcji materiałów i obrotu materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, produktami kosmetycznymi oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi;
4a) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych (Dz. U. poz. 2227) oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L 342 z 22.12.2009, str. 59, z późn. zm.) w zakresie przestrzegania obowiązku prawidłowego oznakowania, o którym mowa w art. 19 tego rozporządzenia;
5) warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy;
6) higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku;
7) higieny procesów nauczania;
8) przestrzegania przez producentów, importerów, osoby wprowadzające do obrotu, stosujące lub eksportujące substancje chemiczne, ich mieszaniny lub wyroby w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2289) obowiązków wynikających z tej ustawy oraz z rozporządzeń Wspólnot Europejskich w niej wymienionych;
8a) (uchylony);
8b) (uchylony);
9) przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2050), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi;
9a) zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii;
10) wymagań określonych w przepisach o zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym;
11) wymagań określonych w ustawie z dnia 15 września 2017 r. o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium (Dz. U. poz. 2111).
2. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy również:
1) kontrola przestrzegania przepisów dotyczących wprowadzania do obrotu produktów biobójczych i substancji czynnych oraz ich stosowania w działalności zawodowej;
1a) kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, dotyczących prowadzenia przez przedsiębiorców działalności w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przerabiania, przywozu, wywozu, wewnątrzwspólnotowej dostawy lub wewnątrzwspólnotowego nabycia oraz wprowadzania do obrotu nowej substancji psychoaktywnej, w tym w postaci mieszaniny lub w wyrobie;
2) kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz. U. z 2019 r. poz. 706 oraz z 2020 r. poz. 322), w zakresie warunków dotyczących higieny pracy w zakładach inżynierii genetycznej;
3) kontrola przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy (Dz. Urz. UE L 268 z 18.10.2003, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 32, str. 432), w zakresie identyfikacji organizmów genetycznie zmodyfikowanych w żywności oraz znakowania żywności genetycznie zmodyfikowanej;
4) kontrola przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1830/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. dotyczącego możliwości śledzenia i etykietowania organizmów zmodyfikowanych genetycznie oraz możliwości śledzenia żywności i produktów paszowych wyprodukowanych z organizmów zmodyfikowanych genetycznie i zmieniającego dyrektywę 2001/18/WE (Dz. Urz. UE L 268 z 18.10.2003, str. 24, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 32, str. 455), w zakresie przekazywania i przechowywania wymaganej dokumentacji dotyczącej żywności genetycznie zmodyfikowanej;
5) kontrola przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1946/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie transgranicznego przemieszczania organizmów genetycznie zmodyfikowanych (Dz. Urz. UE L 287 z 05.11.2003, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 650), w zakresie transgranicznego przemieszczania organizmów genetycznie zmodyfikowanych przeznaczonych do bezpośredniego wykorzystania jako żywność w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia.
3. Wykonując kontrolę, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, Państwowa Inspekcja Sanitarna kontroluje również spełnianie przez podmiot kontrolowany obowiązków, o których mowa w art. 23r ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833, 843, 1086, 1378 i 1565), oraz może kontrolować spełnianie przez podmiot kontrolowany obowiązku, o którym mowa w art. 23r ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne.”.
Warto też zasygnalizować, iż zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonują jej organy, którymi – zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy – są:
1) Główny Inspektor Sanitarny;
2) państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie;
3) państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie;
4) państwowy graniczny inspektor sanitarny dla obszarów przejść granicznych drogowych, kolejowych, lotniczych, rzecznych i morskich, portów lotniczych i morskich oraz jednostek pływających na obszarze wód terytorialnych.
Zasadniczo organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli u danego przedsiębiorcy będzie właściwy terytorialnie ze względu na miejsce prowadzenia działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny (PPIS), który też, co do zasady wydaje decyzje wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą jako organ I instancji w postępowaniu administracyjnym. W przypadku wydania przez PPIS niekorzystnej decyzji (np. o nałożeniu adminsitracyjnej kary pieniężnej), stronie postępowania będzie przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia, którym w takim przypadku będzie państwowy wojewódzki inspektor sanitarny (PWIS). Jak bowiem stanowi art. 12 ust. 2 ustawy o PIS:
„2. W postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są:
1) w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego – państwowy wojewódzki inspektor sanitarny;
2) w stosunku do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego – Główny Inspektor Sanitarny.”.
Uprawnienia organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z przeprowadzaną kontrolą
Państwowi inspektorzy sanitarni (powiatowi, wojewódzcy itd.) przy wykonywaniu swoich czynności wobec przedsiębiorców muszą przestrzegać przepisów wynikających z ustawy – Prawo przedsiębiorców, o których była mowa w poprzedniej analizie (niezależnie od uprawnień wynikających z ustawy o PIS). Jak stanowi art. 37a ustawy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Niezależnie jednak od tego, organom sanitarnym przysługuje szereg uprawnień szczególnych związanych z przeprowadzaniem kontroli sanitarnej, o których mowa w Rozdziale 3 ustawy o PIS.
Pierwszy z nich dotyczy jeszcze etapu nie obejmującego stricte prowadzonej działalności (chyba, że mówimy o działalności gospodarczej firm budowlanych), ponieważ jego zakresem objęta jest kontrola zgodności z wymogami higienicznymi i zdrowotnymi obiektów znajdujących się jeszcze w fazie budowy. Wedle art. 23 ustawy, Państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do kontroli zgodności budowanych obiektów z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, określonymi w obowiązujących przepisach, zaś stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości są wpisywane do dziennika budowy, z wyznaczeniem terminu ich usunięcia.
Dużo bardziej uniwersalny charakter ma przepis art. 25 ust. 1 ustawy o PIS, statuujący katalog uprawnień organu sanitarnego w związku z przeprowadzaną kontrolą. Jak wynika z brzmienia wskazanej normy:
Państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma prawo:
1) wstępu na terenie miast i wsi do:
a) zakładów pracy oraz wszystkich pomieszczeń i urządzeń wchodzących w ich skład,
b) obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlowych, ogrodów działkowych i nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład,
c) środków transportu i obiektów z nimi związanych, w tym również na statki morskie, żeglugi śródlądowej i powietrzne,
d) obiektów będących w trakcie budowy;
2) żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób;
3) żądania okazania dokumentów i udostępniania wszelkich danych;
4) pobierania próbek do badań laboratoryjnych.
Trzeba też wspomnieć, że Państwowy Inspektor Sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa (art. 26 ust. 1).
W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organy sanitarne dysponują w stosunku do przedsiębiorców silnymi narzędziami, którymi mogą doprowadzić do ograniczenia, a nawet zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Wedle art. 27 ust. 1 i 2 ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Co więcej, jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało (zdaniem organu) bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań, zaś decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (mimo możliwości wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia). Co prawda organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać rygor natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji do czasu rozpatrzenia odwołania (na podstawie art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o PIS), jednakże w praktyce do takich rozstrzygnięć nie dochodzi zbyt często, gdyż zauważalna jest tendencja o utrzymywaniu w mocy rozstrzygnięć organów sanitarnych na szczeblu powiatu, przez wojewódzkich inspektorów sanitarnych.
Organ sanitarny może także podjąć analogiczne decyzje o wstrzymaniu obrotu detergentem bądź o wycofaniu detergentu z obrotu (art. 27a ustawy), a także o wstrzymaniu produkcji bądź wprowadzenia do obrotu innej substancji, mieszaniny lub wyrobu (art. 27b ustawy).
Dalszymi uprawnieniami dysponuje inspektor sanitarny (bądź pracownik upoważniony przez niego do dokonania kontroli) w sytuacji, gdy zachodzi podejrzenie, że dany produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (przesłanka ta jest oczywiście ocenna i może stanowić pole do nadużyć). Sytuacja ta uregulowana jest w art. 27c ustawy, który ma następujące brzmienie:
„1. W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.
2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do produktów, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest regulowane w przepisach odrębnych, z wyłączeniem przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.
3. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny:
1) zatrzymuje produkt;
2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.
4. Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania.
5. W przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na podstawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania.
6. W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania.
7. Egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.”.
Trzeba też przypomnieć, że organy sanitarne mają zasadniczo obowiązek wcześniejszego zawiadamiania przedsiębiorców o planowanej kontroli na podstawie art. 48 Prawa przedsiębiorców (o którym była mowa w poprzedniej analizie), który ma również zastosowanie do kontroli sanitarnych. Jednym z wyjątków, który wykorzystywany jest obecnie przez sanepid do przeprowadzania kontroli bez zapowiedzi jest art. 48 ust. 11 pkt 4 Prawa przedsiębiorców, wedle którego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się m.in. w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska. O ile przedsiębiorcy mogą się nie zgadzać z taką kwalifikacją w przypadku kontroli ich działalności, o tyle ocena w tym zakresie należy niestety do organu kontroli (tu: sanepidu) i ewentualne zastrzeżenia w tym zakresie mogą być kierowane w sprzeciwie, a następnie – w zażaleniu na postanowienie o nieuwzględnieniu sprzeciwu, zaś po wydaniu decyzji administracyjnej – w odwołaniu od niej, a w razie jej utrzymania w mocy przez organ odwoławczy – w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Oprócz powyższych uprawnień organowi sanitarnemu przysługuje prawo zgłoszenia sprzeciwu przeciwko uruchomieniu wybudowanego lub przebudowanego zakładu pracy lub innego obiektu budowlanego, wprowadzeniu nowych technologii lub zmian w technologii, dopuszczeniu do obrotu materiałów stosowanych w budownictwie lub innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi – jeżeli w toku wykonywanych czynności stwierdzi, że z powodu nieuwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach mogłoby nastąpić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (art. 28 ust. 1). W przypadku zgłoszenia takiego sprzeciwu, dalsze działania w sprawach, o których mowa w poprzednim zdaniu, są wstrzymywane – do czasu wydania decyzji przez państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia (organu odwoławczego), co wynika z art. 28 ust. 2 ustawy o PIS. Ponadto, jak wynika z treści art. 29 ustawy, w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, produktów kosmetycznych, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi.
Ostatnim z uprawnień szczególnych, pośrednio związanych również z kontrolą sanitarną, jest uprawnienie Państwowej Inspekcji Sanitarnej i jej organów do nieodpłatnego korzystania z danych zgromadzonych w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON) oraz z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na koncie płatnika składek (zgodnie z art. 36a).
Organy sanitarne podczas przeprowadzania kontroli obowiązują też pewne wymogi. Jednym z nich jest względny zakaz przekazywania informacji lub dokumentów uzyskanych w trakcie kontroli innym organom. Wynika on z art. 29a ustawy, który stanowi, iż: „Uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem.”. Co równie istotne z punktu widzenia przedsiębiorców, w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności kontrolowanej jednostki, mogących mieć wpływ na stan zdrowia lub życie ludzi, państwowy inspektor sanitarny, niezależnie od przysługujących mu środków, o których mowa w art. 27-28, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach kierownictwo kontrolowanej jednostki lub jednostkę albo organ powołany do sprawowania nadzoru nad tą jednostką (art. 30 ust. 1), zaś jednostka organizacyjna lub organ, do którego skierowano zawiadomienie, jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia powiadomić o podjętych i wykonanych czynnościach właściwego państwowego inspektora sanitarnego (art. 30 ust. 2).
Na koniec warto przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ustawy o PIS, „Zalecenia pokontrolne oraz inne dane wynikające z czynności kontrolnych są wpisywane przez upoważnionych pracowników właściwego państwowego inspektora sanitarnego do książki kontroli prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców.”. W związku z tym, iż kwestia wymogu posiadania takiej książki (oraz faktycznemu braku sankcji z tytułu jej nieposiadania) została opisana w analizie dotyczącej ogólnych zasad kontroli przedsiębiorców, kwestia ta nie będzie już w tym miejscu szerzej omawiana.
Koszty kontroli
Jak każde postępowanie, również kontrola sanitarna generuje koszty, które mogą wynikać chociażby z przeprowadzania badania laboratoryjnych próbek pobranych podczas kontroli substancji lub materiałów. Powstaje zatem pytanie, kto takie koszty ponosi. Niestety, informacja dla przedsiębiorców jest tutaj niezbyt dobra, gdyż co do zasady opłaty związane z przeprowadzeniem kontroli będą ciążyć na podmiocie kontrolowanym. Ogólna zasada wynika z art. 36 ust. 1 ustawy, wedle którego za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, zaś opłaty w tym zakresie ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wyjątek od tej zasady statuuje ust. 2 powyższego artykułu, zgodnie z którym za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Niestety, zgodnie z ust. 2a w przypadku niektórych podmiotów pewne koszty pozostaną po stronie przedsiębiorcy nawet, jeśli kontrola nie wykaże żadnych naruszeń. Jak bowiem wynika z przytoczonej normy, za czynności związane ze sprawdzeniem danych podanych we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie zakładu inżynierii genetycznej, wniosku o wydanie zgody na zamknięte użycie mikroorganizmów genetycznie zmodyfikowanych i wniosku o wydanie zgody na zamknięte użycie organizmów genetycznie zmodyfikowanych w zakresie warunków dotyczących higieny pracy, przeprowadzane na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych, pobiera się opłaty w wysokości określonej w ust. 1, nawet jeżeli czynności związane ze sprawdzaniem tych danych nie wykazały naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Podobna regulacja ma zastosowanie w przypadku podmiotów prowadzącym działalność związaną z importem kosmetyków z zagranicy – stosownie do treści art. 36 ust. 3 ustawy, za badania laboratoryjne i inne czynności związane z wydaniem oceny o produktach kosmetycznych przywożonych z zagranicy w celu wprowadzenia do obrotu lub produkcji, wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, pobiera się od osób oraz jednostek organizacyjnych, na rzecz których są one przywożone, opłaty w wysokości określonej w ust. 1, nawet jeżeli badania związane z wydaniem oceny nie wykazały naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Sankcje karne
Ustawa o Państwowej penalizuje dwa typy czynów zabronionych, które może popełnić przedsiębiorca w związku z przeprowadzoną w jego zakładzie kontrolą bądź czynnościami podjętymi przez sanepid. Zgodnie z art. 37b ustawy, kto wbrew decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego produkuje, wprowadza do obrotu lub nie wycofuje z rynku substancji chemicznej, jej mieszaniny lub wyrobu, podlega karze grzywny, karze ograniczenia wolności albo karze pozbawienia wolności do lat 2. Jest to zatem przestępstwo (a konkretnie występek) podlegające odpowiedzialności karnej sensu stricto. Adresatem tej normy prawnej są jednak wyłącznie wskazane podmioty, zatem przedsiębiorcy prowadzący działalność w pozostałym zakresie nie muszą się obawiać sankcji z tego artykułu.
Drugim penalizowanym czynem jest wykroczenie z art. 38 ust. 1 ustawy o PIS, wedle którego kto utrudnia lub udaremnia działalność organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podlega karze aresztu do 30 dni, karze ograniczenia wolności albo karze grzywny. Krąg adresatów tego przepisu jest w tym przypadku bardzo szeroki, adresatem normy może być bowiem każdy, nawet osoba która nie jest przedsiębiorcą bądź osobą zatrudnioną w kontrolowanym zakładzie. Sankcja z art. 38 ust. 1 jest jednak łagodniejsza, gdyż dotyczy odpowiedzialności karnej sensu largo (odpowiedzialności wykroczeniowej), przy której najczęściej orzeka się jedynie grzywnę. Stosownie do ogólnej zasady wynikającej z treści art. 24 § 1 Kodeksu wykroczeń, grzywna taka może wynieść od 20 zł do 5 000 zł.
Kary nakładane w decyzjach administracyjnych po zakończeniu kontroli
Oprócz przepisów o charakterze penalnym zawartych w ustawie o PIS, przepisy innych ustaw szczególnych pozwalają inspektorom sanitarnym na nakładanie administracyjnych kar pieniężnych w stosunku do podmiotów naruszających przepisy tych ustaw. Pierwszą grupą sankcji administracyjnych są naruszenia przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku – o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r., poz. 2021). Zgodnie z przepisem art. 103 tejże ustawy:
“1. Kto:
1) nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2,
1a) (utracił moc),
1b) nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach:
a) rozporządzenia nr 1333/2008 – w zakresie substancji dodatkowych,
b) rozporządzenia nr 1334/2008 – w zakresie aromatów,
c) rozporządzenia nr 1169/2011,
2) wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością,
3) nie wycofuje z obrotu środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka, środka spożywczego zepsutego oraz środka spożywczego zafałszowanego,
4) prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów lub wbrew decyzji o odmowie zatwierdzenia zakładu w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63,
5) produkuje lub wprowadza do obrotu żywność w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2,
6) prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością wbrew decyzji o cofnięciu lub zawieszeniu zatwierdzenia zakładu, o której mowa w art. 66 ust. 1, lub wbrew decyzji o czasowym zawieszeniu działania lub zamknięciu całego lub części danego zakładu na podstawie art. 54 ust. 2 lit. e rozporządzenia nr 882/2004,
7) utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności,
8) w ramach prowadzonej działalności sprzedaje w jednostce systemu oświaty środki spożywcze inne niż objęte grupami środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 52c ust. 6 pkt 1,
9) w ramach prowadzonej działalności reklamuje lub promuje w jednostce systemu oświaty środki spożywcze inne niż objęte grupami środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 52c ust. 6 pkt 1 lub niespełniające wymagań określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 52c ust. 6 pkt 2,
10) prowadząc działalność w zakresie zbiorowego żywienia dzieci i młodzieży w jednostce systemu oświaty w ramach żywienia zbiorowego stosuje środki spożywcze nieodpowiadające wymaganiom określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 52c ust. 6 pkt 2
podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.
2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1:
1) pkt 1-3 – wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność;
2) pkt 4, 8-10 – wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do 5000 zł, nie mniej niż 1000 zł;
3) pkt 5 – wysokość kary nie może być mniejsza niż 500 zł.
Stosownie do treści art. 104 ust. 1 wspomnianej ustawy, kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Ustalając wysokość kary pieniężnej, uwzględnia on stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu (art. 104 ust. 2). Kary pieniężne nałożone w tym trybie stanowią dochód budżetu państwa (art. 104 ust. 3).
Z punktu widzenia aktualnie wprowadzonych obostrzeń związanych ze stanem epidemii istotniejsza dla ogółu podmiotów prowadzących działalność gospodarczą jest grupa sankcji administracyjnych nakładanych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku – o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Normą uprawniającą w tym zakresie organy sanitarne do wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne jest art. 48a tejże ustawy. Jak stanowi niniejszy przepis (w aktualnym na dzień 19 marca 2021 roku brzmieniu):
„1. Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w:
1) art. 46 ust. 4 pkt 1 (zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności) lub w art. 46b pkt 5 (obowiązek poddania się kwarantannie) i 9-12 (nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; nakaz określonego sposobu przemieszczania się), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;
2) art. 46 ust. 4 pkt 2 (czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych) lub w art. 46b pkt 3 (czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;
3) art. 46 ust. 4 pkt 3-5 (czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów) lub w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców) i 8 (czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;
4) art. 46 ust. 4 pkt 6 (nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł;
5) art. 46 ust. 4 pkt 7 (obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych) lub w art. 46b pkt 4 (obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł.
2. Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie wykonuje decyzji, o których mowa w art. 47 ust. 4 (o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.
3. Kary pieniężne, o których mowa w:
1) ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny;
2) ust. 2, wymierza odpowiednio wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia.
4. Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie.
5. W przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej:
1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie;
2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1.
6. Egzekucja nałożonych kar pieniężnych następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
7. Kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa i są wpłacane w terminie 7 dni od dnia wydania decyzji. W przypadku kar, o których mowa w ust. 1, są one wpłacane na rachunek bankowy właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej.
8. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423).”.
Podsumowanie
W przypadku kontroli sanitarnej przeprowadzanej przez sanepid każdy przedsiębiorca powinien być świadomy do czego uprawniony jest organ kontroli, jak również w jaki sposób można przygotować się na ewentualną kontrolę oraz kwestionować ustalenia kontrolne. W praktyce, niestety nawet mimo najlepszej wiedzy przedsiębiorcy oraz korzystania przez niego z ustawowych środków obrony, może dojść po stronie organu sanitarnego do działań niezgodnych z prawem, które spowodują po stronie kontrolowanego niepowetowaną stratę mogącą doprowadzić do zakończenia przez niego działalności z powodu rosnących kosztów. Tak będzie w przypadku nakładania wysokich administracyjnych kar pieniężnych z rygorem natychmiastowej wykonalności. Choć będą one mogły zostać uchylone przez WSA (trudno się bowiem spodziewać uchylenia takiej decyzji przez wojewódzkiego inspektora sanitarnego w ramach postępowania odwoławczego), samo postępowanie sądowo administracyjne może trwać co najmniej kilka miesięcy, doprowadzając jedynie do konieczności zwrotu kwoty nałożonej kary. Jeśli zaś przedsiębiorca chciałby domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa za nielegalne działanie organu państwowego skutkujące poniesieniem przez niego dodatkowych i niepotrzebnych kosztów, musiałby zainicjować odrębne postępowanie, na którego ostateczny wynik musiałby zapewne poczekać kilka lat.
Powyższe rozważania zatem prowadzą do wniosku, iż w obecnej rzeczywistości pandemicznej środki prawne przysługujące podmiotom kontrolowanym nie balansują oręża, z jakiego może skorzystać sanepid, co poddaje w wątpliwość zgodność wprowadzonych instrumentów prawnych z Konstytucją RP, zaś po stronie przedsiębiorców, którzy również są obywatelami, powoduje stan ciągłej niepewności wobec prowadzenia dalszej działalności.
źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustawy o PIS